2019年,全州法院以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,坚定不移落实以人民为中心思想,充分发挥行政审判职能,深入推进行政案件相对集中管辖,以行政争议实质性解决为工作重点,切实保护当事人合法权益,促进行政机关依法行政,行政审判工作取得新发展。
一、案件基本情况及主要特点
延边州两级法院全面落实“以审判为中心”的诉讼制度改革要求,积极推进庭审实质化改革,坚持合法性审查与解决行政争议并重的原则依法裁判,尽量避免程序空转给当事人造成诉累。2019年,全州法院共受理行政案件1268件,占全省行政案件总量的8.93%,全省排名第四。其中,受理一审行政诉讼案件591件(含旧存),已结559件;受理二审行政诉讼案件125件,已结123件;受理并审结再审行政诉讼案件19件,非诉执行审查案件533件。2019 年4月1日起,以延边州直机关为被告(包括直接以州直机关为被告的和州直机关作为复议机关一并作被告)的一审行政诉讼案件由延边铁路运输法院管辖。截至2019年底,该院共审结一审行政诉讼案件26件。具体案件情况在附表中列明供参考(详见附件1)。
(一)新收一审行政诉讼案件数量呈现新态势,首次出现下降。
《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年修订后,近几年全州一审行政诉讼收案数量一直持续上升,特别是州法院收案数量上升幅度更为明显,从2014年的7件上升到2018年的152件。2016年全州法院新收一审行政诉讼案件395件,2017年较2016年同比上升54.4%,2018年同比上升44.76%。但2019年全州法院一审行政诉讼案件收案数首次出现整体下降,降幅达11.58%,州法院降幅高达25%,相较全省法院1.8%的下降比例,降幅更为明显。
(二)非诉执行审查案件数量上升幅度较大,涉及行政领域和分布区域均显集中。
自2018年起,延边州对于非诉执行案件实行相对集中管辖,延吉、龙井地区非诉执行案件由延吉市法院管辖,敦化、图们、汪清地区的非诉执行案件由敦化市法院管辖,安图、长白山池北区的非诉执行案件由安图县法院管辖,珲春、和龙案件分别由所在辖区基层法院管辖。2018年全州法院共受理非诉执行审查案件322件,2019年激增至522件,较2018年上升65.52%,上升幅度较大。其中,准予执行410件,撤回审查申请102件,不准予执行9件,驳回申请10件,不予受理2件。非诉执行审查案件的申请人主要集中在城市管理行政执法局、自然资源局、林业局、住房和城乡建设局、市县政府,占比分别为41.95%、23.18%、12.64%、8.81%、4.78%。
从案件分布区域看,各市县案件数量不均衡,延吉市的案件占比和增幅最大,从2018年的97件,增至272件,上升了180.41%,其中,城市管理行政执法局申请执行的案件216件,占79.41%。敦化市案件增幅也比较明显,上升105.66%,增加案件主要集中在敦化市住房和城乡建设局申请执行的案件(46件,其中45件撤回申请)。
(三)行政案件地域分布不均衡,行政机关败诉率存在差异。
受地域范围、人口数量、经济发展水平等诸多因素影响,延边州各市县案发行政诉讼案件的数量差异较大。2019年两级法院审结的559件一审行政诉讼案件中(详见附件2),以延吉市各行政机关为被告的案件数量最多,共193件,占34.52%;图们市案件数量最少,共14件,仅占2.5%。从案件裁判结果看,全州法院一审案件行政机关败诉率(按照已生效案件计算)为21.82%。其中,延吉、和龙、珲春、图们和长白山池北区败诉率低于全州败诉率,长白山池北区败诉率最低,为15.15%;敦化、龙井、汪清、安图败诉率高于全州败诉率,汪清败诉率最高,达33.33%。
(四)被诉行政管理领域相对集中,涉案领域不断扩大。
2019年,全州法院受理一审行政诉讼案件涉及20余个行政管理领域,基层法院审理的案件中,房屋、土地、林业以及公安、人社等领域相对集中,占基层法院审结一审行政案件总数的60%以上。州法院受理的一审行政案件主要集中在土地房屋征收补偿领域,2019年州法院审结的138件一审行政诉讼案件中,国有土地上房屋征收补偿案件达78件,占56.52%。各市县被诉行政管理领域存在差异,但总体上也集中在上述领域。除上述传统行政管理领域外,也出现一些涉及地矿、司法、税务、旅游、审计、盐业等领域的行政案件,虽然所占比重较小,但也反映出案件所涉行政管理领域不断扩大的趋势。
(五)案件所涉行政行为类型更加多元,行政登记和行政处罚仍是重点。
全州基层法院审理的一审行政诉讼案件中,涉及行政行为类型近20种,但行政登记、行政处罚仍是重点被诉行政行为类型,两项占比近60%。州法院审理的行政诉讼案件被诉行政行为类型相对较少,但国有土地上房屋征收补偿行政裁决占比突出,达36%,行政征收和行政强制次之,占比分别为13.04%和11.59%。
(六)行政机关败诉率上浮明显,特别是实体败诉率较高。
2019年,全州法院审结一审行政诉讼案件559件,判决行政机关败诉的144件,其中经生效判决确认败诉122件(详见附件3),22件尚在二审程序中,按已生效案件计算败诉率为21.82%,与2018年14.86%的行政机关败诉率相比,上升幅度较大。按照中央全面依法治国委员会制定的《市县法治政府建设示范指标体系》要求,行政诉讼败诉率不高于上一年度全国行政诉讼案件败诉率平均值,而历年全国行政诉讼案件行政机关败诉率在15%左右,因此2019年延边行政诉讼案件行政机关败诉率明显偏高。并且,需要说明的是,行政机关未败诉并不意味其行政行为都是合法的。其一,裁定不予立案或驳回起诉的案件中,法院并没有对被诉行政行为进行合法性审查;其二,还有相当比重的行政案件,原告通过诉讼程序达到诉讼目的后申请撤诉,该类案件以和解撤诉结案,法院对被诉行政行为的合法性并未直接作出结论。在审结的559件案件中,裁定不予立案的73件,裁定驳回原告起诉的86件,原告撤诉或按撤诉处理的127件,指定管辖或移送管辖的14件,调解1件。经实体审理的案件仅为258件,以此为基数计算行政机关败诉率达55.81%,高于全省平均值1.4个百分点。
(七)行政机关对应诉的重视程度有所提升,但行政机关负责人出庭应诉规定落实不均衡。
今年5月,州法院分别向州司法局、州律协送达司法建议书,指出行政机关代理人出庭应诉过程中存在的出庭着装不规范、行政应诉理念缺位及应诉能力欠缺的问题,并提出具有针对性的改进措施和建议,得到广泛认同。律师着律师袍出庭已在全州法院全面落实,行政机关代理人应诉能力也有一定程度提升,但仍有少部分行政机关漠视行政机关负责人出庭应诉规定,委托一般工作人员出庭,有的甚至仅委托律师出庭。2019年,全州两级法院开庭审理的369件一审行政诉讼案件中,行政机关负责人出庭应诉案件266件,出庭应诉率为72.08%。其中,州法院审理的案件(以县级以上地方人民政府为被告的案件)行政机关负责人出庭应诉21件(详见附件4),出庭应诉率仅为21.43%。基层法院审理的案件行政机关负责人出庭应诉情况相对较好,仅有26件未出庭(详见附件5),出庭应诉率为90.4%,其中,延吉、珲春的情况相对较差。
二、助力法治政府建设情况
两级法院通过对行政案件的审理,监督保障行政机关依法行政,同时注重不断延伸司法职能,积极主动作为,加强与行政机关的沟通交流,及时总结梳理行政执法中存在的问题,并提出解决问题的对策,助力行政机关提升法治理念和执法水平。
(一)发送司法建议,促进依法行政。
司法建议是强化司法监督、延伸审判职能、扩大办案效果、化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的重要司法制度和服务手段。2019年,延边州两级法院针对行政执法中存在的问题和不足,向行政机关提出司法建议29份(详见附件6),其中,州法院6份,基层法院23份。州法院发送的6份司法建议主要针对行政机关负责人出庭应诉问题、规范国有土地上房屋征收补偿行政执法等类案问题,基层法院发送的23份司法建议主要针对个案问题。司法建议的效果明显。
(二)构建良性互动机制,提升行政执法水平。
妥善处理司法裁判与行政监管的关系,与辖区行政机关建立良好的沟通联络机制,及时交流通报工作中存在的问题。州法院组织召开了由两级法院行政法官、政府法制部门、征收部门参加的征收补偿疑难问题研讨会,建立征收补偿法律业务研讨微信群。在此基础上,州法院与州司法局联合印发了《行政执法与行政审判工作指引(一)》,对全州行政执法的重点领域房屋征收补偿类案件中的典型问题提出指导意见,为征收实践提供详细有效的法律指引,对规范征收补偿程序、减少行政争议发生起到积极作用。
(三)积极开展法治宣传,传导行政审判理念。
2019年,全州两级法院充分发挥裁判示范作用,着力推进司法改革与信息化深度融合,加强法治宣传,深化司法公开。通过组织观摩公开示范庭,开展行政案件庭审网络直播,面向行政机关、律协、高校举办专题法治讲座,开展行政公益诉讼专题研讨会等多渠道全方位开展法治宣传,取得良好的社会效果。利用最高人民法院第二巡回法庭到延边巡回审判的契机,组织全州行政机关代表、学生、律师等300余人旁听庭审,并组织部分代表参加最高院“发挥行政审判职能作用,为东北全面振兴提供有力司法保障”座谈会,感受庭审氛围,接受法治教育。延边行政审判工作改革探索的做法获最高院肯定,最高院对延边法院与行政机关建立的良好信息沟通和共享机制给予高度评价。
(四)强化司法调研,注重审判经验成果转化。
多年来,州法院行政审判始终坚持“精审判、强调研”理念,注重对类案、新型案件的分析研究,判实切实将审判实践中总结出的经验转化为理论成果,以期为执法、司法提供方向指引。2019年,州法院在两级法院部署了包括行政公益诉讼案件裁判指引、行政非诉执行审查案件若干问题裁判指引、工伤案件若干问题裁判指引、公安治安处罚案件相关问题研究、不动产登记案件研究等9项调研课题,均属延边行政执法的重点、难点领域,调研已取得初步成果。
三、行政机关在法治政府建设方面存在的主要问题
国务院根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》以及党中央、国务院关于法治政府建设的一系列重要文件,制定了《市县法治政府建设示范指标体系》(以下简称《指标体系》,作为开展示范创建活动的评估标准和建设法治政府的具体指引。2020年已是党中央及国务院评估各市县法治政府第一个五年建设的最后一年,为切实助力我州法治政府建设,现结合《指标体系》的具体要求,梳理出目前我州在法治政府建设中存在的主要问题。
(一)政府重大行政决策忽视司法支撑,因行政行为违法引发大量纠纷。
国务院发布的《指标体系》第三项要求,市县政府的重大行政决策要科学民主合法,对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大决策、重大项目等决策事项,进行社会稳定、公共安全、环境和经济等方面的风险评估,形成风险评估报告。人民法院作为行政纠纷的专业审判机关,对行政重大决策施行中涉及的法律专业问题、行政执法程序、可能存在的法律风险、社会稳定风险等具备专业的审查和判断能力,能够基于司法审查的视角事先提出建议和意见,对降低决策推行后的社会稳定风险和诉讼败诉风险大有裨益。敦化市政府高度重视重大决策前与人民法院的沟通和交流,该市于2018年在全省率先推进出租车经营权改革,该项改革涉及人数众多、对原有利益格局冲击大,涉及行政许可、招投标等诸多法律适用问题。在具体实施之前,敦化市政府领导多次向人民法院征求意见,根据人民法院提出的法律适用建议对改革方案和执法程序进行完善。2019年年末,该项改革已经平稳推进,取得实效。但有些市县政府在作出诸如涉及各类专项整治等重大行政决策时,忽视或怠于交流和沟通,因行政执法程序严重违法、法律适用错误等引发大量行政纠纷。进入诉讼程序后,涉及的相关行政机关又往往互相推诿,欠缺实质化解纠纷的态度,也未提出合理方案。案件被人民法院依法判决败诉时,又对法院工作产生负面情绪。
(二)“新官不理旧账”,诚信意识缺失,法律意识淡薄。
诚信政府是法治政府的重要表现之一,《指标体系》中第一项即提出,政府职能要依法全面履行,优化法治化营商环境,全面推进政务诚信建设,严格兑现向行政相对人依法做出的政策承诺。认真履行在招商引资中签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。对因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的,依法依规进行补偿。对因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变承诺和合同约定的,严格依照法定权限和程序进行,并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
根据2019年我州行政案件审理情况,发现部分市县政府仍然还存在“新官不理旧账”的情形,推诿扯皮,怠于履行法定职责。例如,以某市政府为被告的一起因代为征收引发的补偿费给付纠纷中,该市政府对历届遗留的相关问题长期未予处理,将纠纷引入诉讼程序后寄希望于人民法院协调处理,但在人民法院取得原告配合,积极组织协调时,该市政府却百般推诿,迟迟拿不出解决纠纷的具体方案,协调会议一次次流于形式,导致案件3年未能审结。
(三)县级以上人民政府行政负责人出庭应诉意识普遍淡薄。
行政机关负责人出庭应诉制度是2015年行政诉讼法修订后新建立的制度。《指标体系》中第五项明确要求,行政权力制约、监督科学有效,支持人民法院依法受理和审理行政案件,行政机关负责人按规定出庭应诉。
早在2013年下半年,延边即在全国较早全面推进行政机关负责人出庭应诉工作。2015年,全国人大法工委以延边 的实践经验作为重要参考,最终将行政机关负责人出庭应诉制度纳入新修订的行政诉讼法。因此,我州的行政机关负责人出庭应诉工作有着良好的基础。自2013年以来,各市县政府的职能部门行政负责人出庭应诉情况一直保持良好态势,出庭率始终保持在90%以上。但相比之下,各市县政府及州政府行政负责人出庭应诉情况开展的很不平衡。按照省法院行政诉讼管辖方案,以池北区管委会及其职能部门为被告的行政案件由延边法院管辖。管委会距延吉市180多公里,来回车程7个小时以上,是州法院管辖案件全部行政机关中距离最远的。但该管委会历任主管征收工作的副区长均能积极出庭应诉,而且出庭应诉效果好,败诉率低。汪清县、安图县政府的行政负责人对此项工作也给予高度重视,在确因客观原因无法出庭时,均与法院提前沟通说明情况。2019年9月27日,最高法院公开开庭审理以汪清县政府为被告的再审行政案件时,汪清县县长亲自出庭应诉,在法庭上积极坦诚发表意见,得到最高法院及社会各界的高度评价,该案最终得到妥善处理。相比之下,2019年,州法院审结以延吉市政府为被告的行政诉讼案件22件,以珲春市政府为被告的行政诉讼案件20件,两市政府的行政负责人均未出庭应诉,也未提前向法院说明不出庭的正当理由。同时,需要指出的是,州政府从2015年行政诉讼法修改之后至今,行政负责人经法院依法通知从未出庭应诉。
(四)行政机构改革后职能转化落实不到位,多元化解纠纷机制不顺畅。
2019年,我州各级政府机构改革后将原市县政府及州政府法制办的职能调整到司法局,但是部分市县司法局未能及时承接原政府法制办职能,行政机关内部职责划分不明确,沟通不顺畅,法院与行政机关的沟通交流也欠缺有效的机制和平台。《指标体系》第六项要求,社会矛盾纠纷要依法有效化解,矛盾纠纷多元化解机制要有效衔接,绝大多数矛盾纠纷能够通过法定渠道得到解决,人民群众对化解社会矛盾纠纷工作的满意度达到80%以上,要建立政府负总责,司法行政部门牵头,各职能部门为主体的行政调解工作机制。国务院对法治政府建设的该项要求与最高人民法院提出的行政纠纷“诉源治理”以及吉林省高院提出的建立行政争议协调化解中心的要求是一致的。目前,部分市县司法局法制部门存在人员配备不到位、业务不精等诸多问题,不仅偏离机构改革的目的和初衷,也直接导致多元化解工作不顺畅,司法和行政资源不能很好调动起来。
(五)行政对下指导缺位,行政执法规则和理念不统一。
法治政府建设《指标体系》第四项要求,行政执法要严格规范公正文明。
依法行政的本质在于行政执法的公开、公平和统一。在涉及征收补偿、环境整治等重大执法领域,行政执法规则和理念的统一尤为重要。正如古语所言“不患贫,患不均”。以征收补偿工作为例,延边州八个市县政府及池北区管委会近几年出台的征收补偿方案各不相同,补偿标准差异较大,由此引发被征收人的不满。这不仅影响征收工作的如期推进,同时引发大量行政纠纷。除此之外,其他执法领域也存类似问题。通过调研我们发现,上级行政机关普遍存在对行政指导不重视、观念陈旧、对下指导机制不健全、指导手段和方式落后的问题,行政对下指导的功能远远没有发挥出来。
四、对推进法治政府建设的相关建议
建设法治政府,要求行政机关必须在思想上高度重视,将依法行政理念、观念转化为自觉自愿的行动,形成运用法治思维和法治方式解决问题、开展工作的习惯。2020年是法治政府建设的关键之年,也是决胜之年,需要全州行政机关和法院的共同努力。为此,提出如下建议:
(一)健全重大决策事前研判机制,将司法审查关口前移。
政府重大决策不但关系到地方经济发展,并且涉及公共利益,因此严守合法性审查关对提升行政决策公信力和执行力尤为重要。各级人民政府应当严格依照国务院《重大行政决策程序暂行条例》的相关规定,在推进各项行政改革、重大项目前,要从法律层面论证,从源头上杜绝违法决策出台。要充分利用法院的法律专业资源优势,加强沟通联系,研究预判法律后果及应对措施,确保各项工作在法律框架内进行,筑牢决策防火墙,防止不当决策而引发新的行政争议。
(二)协同共建行政争议协调化解中心,形成行政争议化解工作合力。
按照吉林省高级人民法院的部署,2020年将在全省法院推进行政争议协调化解中心建设,通过为行政主体和行政相对人搭建平等交流沟通平台,实现行政诉讼与行政复议、行政调解的有效衔接,促进行政争议的实质性化解,从源头上减少行政案件增量。目前,全国多地特别是法治政府建设水平较好的上海、浙江、山东等地均对此进行有益探索,建立较为完善的制度并形成相对成熟的经验,行政争议调解中心正在成为法治政府建设的强大推力。但值得注意的问题是,从各地行政争议调解中心的建设与运行情况看,只有政府积极参与其中,才能真正保证调解的效果,实现行政争议的实质性解决。故建议各级政府加大推进力度,积极参与中心建设,选派专门法律工作人员参与诉前化解,设置考核评价机制,将行政争议协调化解中心工作纳入法治政府考核体系,通过正向激励、反向倒逼相结合的方式,增强各涉诉行政机关参与调解的主动性和积极性,增大调解适用率和成功率,形成行政争议化解合力。同时,要进一步完善重大案件协调化解机制,对于涉及土地征收、房屋拆迁、生态保护等重大群体利益的案件以及不宜以直接裁判方式结案的案件,加强协调沟通,共同做好化解工作。
(三)依托定期公开庭审交流机制,提高行政机关应诉能力。
针对当前我州存在的多数行政机关负责人出庭不出声,行政机关级别越高出庭应诉率越低等问题,各级政府应健全完善行政机关负责人出庭应诉工作规程,切实将行政负责人出庭应诉纳入政府依法行政考核体系中。行政负责人应加强对分管业务的学习,做到“出庭、出声、出效果”。州政府和各市县政府行政负责人应带头出庭应诉,不能将自身的出庭应诉职责推给下级行政机关。探索建立行政机关负责人出庭、相关执法人员旁听、庭审后开展座谈的三合一交流机制。
(四)完善人民政府守信践诺机制,以有效指导监督提升依法行政水平。
各级政府要以积极的态度依法解决历史遗留问题,妥善处理政府因招商引资特殊政策下产生的合作开发、土地使用等重点问题,认真履行依法签订的各类行政协议,树立政府诚实守信形象。对于在重大执法领域中法院与行政机关经过长期探索实践总结出的可行性行政执法程序与行政管理方式,要一以贯之的持续推进,不因地方领导变更而随意改变、推翻之前的成功做法。上级行政机关要加强对下级机关的指导力度,在行政机关内部建立败诉案件通报机制,将行政诉讼中的经验教训有效反馈到基层执法一线,促进案件审判理念对基层执法一线的执法理念的渗透与对接,统一辖区、系统执法方式方法,避免习惯性违法,实现司法对行政的监督意义。
(五)强化行政复议功能作用,将争议有效化解在行政程序中。
行政复议作为行政机关内部自我纠错的监督机制,有附带监督、简便快捷、解决争议彻底、手段灵活及协调空间大等多种优势。国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确指出,要加强行政复议工作,完善行政复议制度,充分发挥行政复议在解决争议中的重要作用。现实情况是,大量行政案件未经行政复议程序而直接进入法院,故建议充分发挥行政复议价值功能,不断完善行政复议审理方式和审理程序,依托行政争议协调化解中心这项平台,不断加大复议纠错力度,增强行政复议的公信力和权威性,把行政争议化解在行政程序中。各级政府要加强行政复议能力建设,确保相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应。同时,复议机关要加强行政机关内部的自我监督、自我纠错,对办理过程中发现的行政执法行为的不当之处,通过制发意见书、建议书、约谈、通报等方式,及时提醒下级行政机关予以改进。
(六)持续推进府院信息共享,建立常态沟通交流机制。
多年来,延边行政审判强化司法主动靠前和适度向后延伸,积极探索化解行政争议的有效措施,与行政机关建立了良性互动,取得较好的成效。但由于多方面原因还存在沟通交流不及时、不全面的问题,因此各级政府与法院建立常态工作交流机制十分必要。一是建立府院联合调研机制。继续推广2019年州法院与州司法局联合印发指导意见的经验做法,将此种调研机制常态化,定期针对不同的执法领域,召开覆盖延边辖区的调研工作会,并将调研成果及时形成统一的执法及裁判指引,实现信息共享,切实推进依法行政。二是建立府院司法审查定期通报及反馈制度。行政审判工作是推进法治政府建设的重要“加速器”,故当前建立府院司法审查定期通报制度确有必要。在除年度综合报告外,全州两级法院将基于法治政府建设示范指标体系的要求,结合审判工作作出有针对性的司法审查报告,于每季度定期召开司法审查通报会议,客观反映当地行政执法水平。人民政府对法院的通报工作应给予高度重视,积极反馈,从而真正起到促进行政机关及时改进工作的作用。三是完善司法建议反馈机制。人民法院针对行政审判中发现的行政管理、行政执法问题所提出的司法建议,行政机关要及时办理并书面反馈,这亦是《指标体系》的指标要求。
附件:1.2019年延边铁路法院审结一审行政案件被诉行政机关分布表
2.2019年延边两级法院审结一审案件被诉行政机关分布表
3.2019年延边地区已生效一审行政诉讼案件行政机关败诉案件列表
4.2019年州法院审结一审行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉列表
5.2019年延边基层法院审结一审行政诉讼案件行政机关负责人未出庭应诉列表
6.2019年延边两级法院行政庭发出司法建议一览表
二〇二〇年二月二十日
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-02-21 15:19:45
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